“Темні конячки” реформи та кадрова криза в ОТГ: Як “кроїтимуть” Вінницьку область

Останнім часом то в одному, то в іншому районі Вінницької області проходять акції протесту щодо об’єднання з тією чи іншою громадою. Доходить навіть до перекриття доріг. І все це – на фоні заяв урядовців і парламентарів про те, що місцеві вибори восени цього року мають відбутись на новій адміністративно-територіальній основі.

Яка ж кількість так званих повітів/районів/округів (як насправді вони називатимуться, не знає досі ніхто, – ред.) виглядає найреальнішою для Вінницької області та чи можуть акції протесту вплинути на процес формування ОТГ, кореспондент Depo.Вінниця запитав у експерта з децентралізації, члена робочої групи з проведення консультацій із громадськістю та органами місцевого самоврядування щодо формування спроможних територіальних громад Євгена Шаповалова.

Наскільки виправдана версія Центру політико-правових реформ про п’ять умовних районів на Вінниччині?

– Це тільки одна з кількох версій. Райони або округи чи повіти – це ще така "темна конячка" децентралізації. Загалом субрегіональний рівень у світі формується за критеріями NUTS-3. Це означає, зокрема, що там має бути не менше 150 тисяч жителів. Але жодних документів щодо майбутнього субрегіонального рівня в Україні, поки що, немає. Найбільш близька до офіційної – це представлена Мінрегіоном концепція, де передбачено три райони на Вінниччині із центрами у Вінниці, Могилеві-Подільському та Ладижині. Але ми ще навіть не знаємо, як субрегіональний рівень буде називатися, тому що в першому тексті змін до Конституції, що був відкликаний, було поняття "округ", зараз знову повертаються до "районів".

Потрібно дочекатися змін до Конституції, зрозуміти, яке буде функціональне навантаження на ці райони. Якщо це буде рівень, де просто працюватимуть представництва центральних органів виконавчої влади і префект – тоді питання певних "зон доступності" відпаде, бо люди не будуть контактувати із субрегіональним рівнем. Якщо ж залишатимуться якісь інші повноваження, органи самоврядування, наприклад, районна рада – тоді вже варто говорити про центри, про доступність тощо.

Є зараз кілька альтернатив, які обговорюються. Існує така думка, наприклад, що Вінницький район на Півночі області, що пропонує Мінрегіон, буде мати близько мільйона населення. Це дуже велике навантаження. Можливо, на півночі – Калинівський, Козятинський і Хмільницький райони теж потрібно виокремити. Про Ладижин говорять, як про райцентр, але, можливо, в Ладижині буде недостатня кількість адміністративних приміщень для цього – не буде куди, умовно кажучи, префекта посадити. Тому питання кількості районів можна предметно обговорювати після того, як ми зрозуміємо, які функції будуть мати ці райони.

Зміна уряду якось вплине на сам процес і темпи децентралізації?

– Не думаю, що зміна Уряду загрожує децентралізації, оскільки ця реформа ширша за просто створення ОТГ. У нас звикли говорити про децентралізацію тільки в частині об’єднання громад. Але це набагато комплексніша реформа, в тому числі – територіальної організації влади. І вона була запущена таким чином, що зупинити її чи відмотати назад зараз неможливо.

Чому неможливо? Внести, наприклад, зміни до Бюджетного кодексу і забрати з місць якусь кількість податків.

– Тут два моменти є. По-перше, назад поділити територіальні громади неможливо буде навіть з точки зору Господарського кодексу: як розділити майно, яке вже у спільній власності нової структури – ОТГ? А по-друге, спробуйте зараз заїкнутися до голів ОТГ, що забираємо у вас фінанси. Це буде таке суспільне збурення, що не обмежиться кількома "гарячими точками" і буде дуже багато неприємностей.

У Вінницькій області зараз скільки цих "проблемних точок"?

– Їх у нас чи не найменше серед інших регіонів України. Можна від сили п’ять нарахувати, де справді були проблеми. Це всім відомі ситуації, де були перекриття доріг: Писарівка, Гранів, Тиврів. Є питання по Гавришівці, Рахнах Лісових, Павлівка має своє бачення. В більшості випадків є дві причини такої ситуації: або недостатня поінформованість людей, або просто персональний інтерес окремих осіб, які "качають" громади.

Фото: Вікторії Микитюк

Нещодавно визнали спроможними Гавришівку і Сутиски. На вашу думку, вони справді будуть спроможними? Адже це питання було досить дискусійним.

– Є Методика формування спроможних територіальних громад. До неї нещодавно було внесено зміни в частині саме оцінки спроможності. Там визначається комплексний показник – за кількістю населення, за часткою місцевих податків, за індексом податкоспроможності. А раніше були принципи, за якими формуються громади: максимальна зона доступності, який населений пункт може бути центром ОТГ, який не може, тощо. Зараз спробували зробити оцінку спроможності вже існуючих ОТГ. На мою думку, критерії дуже цікаві й специфічні.

Наприклад, частка місцевих податків – чим більша частка, тим краще це впливає на рівень спроможності. Але зараз до місцевих податків відносять й акциз з пального. Деякі громади мають заправки і за рахунок цього мають частку місцевих податків 30-50%. Але насправді, чим більша частка місцевих податків, тим менша роль ПДФО, а це значить, що менша зайнятість і менш потужне виробництво на території, або менша площа громади, адже значну вагу в сільській місцевості має ПДФО з паїв. Тому ця методика доволі специфічна. А стосовно спроможності чи неспроможності цих громад, покаже час. Ті ОТГ на Вінниччині, які об’єдналися, де пройшли вибори, вони всі визнавалися Урядом спроможними. Хоча деякі з них уже зараз можуть мати великі проблеми.

Які це громади і які можуть бути проблеми?

– Найменші сільські громади мають уже зараз великі проблеми із кадровим забезпеченням – не вистачає людей, щоб сформувати всю належну структуру виконавчих органів. У деяких громадах 30-40% видатків бюджету йде на утримання апарату. Ми розуміємо, що там йдуть працювати або дуже молоді люди, для яких це може взагалі бути першим місцем роботи, або колишні працівники РДА передпенсійного віку. Зараз такі демографічні тенденції, що в громадах, де є 3 тисячі населення, через кілька років буде 2 тисячі, враховуючи міграцію людей у міста або взагалі в інші країни. Фактично, найбільша проблема буде – знайти кадри. Прийняти вольове рішення в частині збільшення місцевих податків і наповнювати бюджет – це можна при великому бажанні, а забезпечити нормальне функціонування апарату, на жаль, не вийде.

На якій стадії зараз затвердження перспективного плану формування територій громад області?

– Останні зміни до законодавства фактично виключили з цього ланцюжка обласні ради і передбачили, що ОДА після консультацій подає перспективний план на затвердження в Кабмін. Наша область подала план на затвердження. Попередньо він отримав високі оцінки та був названим одним з кращих в країні. Будемо чекати, коли вже новий Уряд на своєму зсіданні затвердить цей перспективний план. Конфігурація передбачає 63 ОТГ.

Що буде із цими "проблемними точками", де ще йдуть дискусії?

– Перспективний план готується, щоб завершити реформу вчасно, скласти ці умовні "пазлики". Це – лише перший крок, потрібно ще багато змін до законодавства, в тому числі можливо й до Конституції.

Щодо тих проблемних точок, де перекривалися дороги, де є нерозуміння, або де людей відверто "накручують" ситуацію, відбувалися постійні зустрічі на різних рівнях: і в ОДА, і виїжджали робочі групи в громади, де намагалися вести діалог. Де була доцільність, щось змінювали. Наприклад, у Тиврівському районі була ситуація із селом Краснянка, яке планувалось у складі Мурафської ОТГ. В принципі, згідно з Методикою, село Краснянка набагато ближче до Мурафи, ніж до Тиврова. Але діти з Краснянки ходять до школи в сусідні Строїнці. А Строїнці – це вже в Тиврівській ОТГ. То там у межах чинного законодавства пішли на компроміс. Але якщо за деякими фінансовими показниками видно, що громада буде глибоко дотаційною вже найближчим часом, коли, наприклад, з наступного року акциз заберуть, то відповідальність має бути на органі державної влади.

Добровільність об’єднання, до якої зараз апелюють люди, які почали щось ініціювати в останній момент, це – лише інструмент реалізації децентралізації в частині об’єднання громад. Були люди, які в цьому "варилися", розуміючи, що децентралізація – це і ЦНАПи, це й медична реформа частково, і освітня, це фіскальна децентралізація, а об’єднання громад – це тільки один із елементів. І всі прекрасно знали, що ця добровільність – не надовго - на одну каденцію місцевих рад. Що наступні вибори мають бути на новій територіальній основі, але деякі люди відверто саботували це, а зараз починають приймати якісь рішення.

У Писарівці знову недавно були збори без участі представників сільської ради. Чому там виникають конфлікти?

– Там є різне бачення ситуації між окремими депутатами сільради, яких підтримують певні підприємці, і сільським головою та іншою групою депутатів. Але, знову ж так, не Писарівський сільський голова і не депутати будуть визначати майбутню конфігурацію Вінницької області. Це буде робити новий Уряд, а потім і Верховна Рада, бо готуються до цього певні законодавчі передумови.

Вінницька міська ОТГ може розширюватись?

– Про Вінницьку міську ОТГ було взагалі багато дискусій стосовно приєднання чи не приєднання Стрижавки, Агрономічного, Гавришівки, Писарівки, Вінницьких Хуторів. Зараз таким "проміжним" варіантом може стати те, що Писарівка, все таки, буде у складі Вінницької ОТГ. А такі речі, як, наприклад, перекриття доріг, викличуть насправді тільки негатив від людей, які кудись поспішають у своїх справах, але не вирішить цієї проблеми. Є важливі речі не для Вінниці, а для Вінниччини. Це – індустріальний парк, аеропорт, траса М-12, яка дозволить підняти економіку всього регіону. Тому тут прийматимуть рішення державницьке.

Майбутня Стрижавська ОТГ теж може колись приєднатись до Вінницької?

– Зараз у перспективному плані вона передбачена окремою громадою. Але адміністративно-територіальний устрій – річ "жива", вона має адаптовуватись під економічні та політичні реалії. Тому можливо все. Зараз ще напрацьовується законопроект про агломерації. Можливо, колись територія Стрижавської громади стане частиною цієї агломерації, бо є багато спільного і від Вінниці до Стрижавки аж хвилини три їзди. Навіть пам’ятаємо петиції стосовно тролейбуса. Можливо, буде якесь співробітництво, бо ці приміські громади: і Стрижавська, і Гавришівська, і Лука-Мелешківська, й Агрономічне, Якушинці, Вороновиця і навіть Калинівка частково – вони вже інтегровані в життя Вінниці, залежні від економічного розвитку міста. І успіх Якушинецької ОТГ багато в чому досягнутий за рахунок близькості до обласного центру. Тобто має бути якесь логічне рішення стосовно взаємовигідного співіснування.

На якій стадії цей законопроект?

– Він ще не прийнятий навіть у першому читанні, але до нього вже багато питань – як передбачити функціонування цих агломерацій. Це – окрема тема, але ним вже передбачається сфера компетенції агломерацій: дороги, сміття, водовідведення тощо. Агломерація не передбачає створення окремого органу місцевого самоврядування. Це може бути колегіальний орган, до якого будуть делегуватися люди і будуть вирішувати спільні питання. Фактично за великим рахунком, ці питання можна вже вирішувати шляхом співробітництва громад.

Що буде після того, як уряд затвердить перспективний план? Які процедури ще слід буде пройти громадам?

– Тут потрібно ще розуміти, будуть внесені зміни до Конституції, чи не будуть. Крім того, Виборчий кодекс зараз абсолютно за деякими пунктами не підготовлений до місцевих виборів на новій територіальній основі. Навіть термінологія його не співпадає з тим, що планується. Тому Верховна Рада ще має добре попрацювати.

Зараз є законопроект №2804 про засади адмінтерустрою, підготовлений до першого читання, де визначається, що таке громада, село, місто, область, селище, район тощо. Потім має бути ще закон про сам адмінтерустрій – це – фактично "карта" із переліком областей і громад. Мають бути внесені зміни до законодавства про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, до бюджетного, податкового земельного законодавства. Тобто всю нормативно-правову базу слід підлаштувати під нову систему адмінтерустрою. Ці кроки в будь-якому випадку потрібно буде робити. Є побоювання, що у депутатів банально не може не вистачити часу, зважаючи на події в країні. Наприклад, питання ринку землі, коронавірус – два фактори які серйозно гальмуватимуть роботу Ради. Як будуть проходити тоді місцеві вибори восени чи, може, їх взагалі пропонуватимуть відтермінувати. Поки з впевненістю ніхто не скаже, але звісно реформу потрібно завершувати та встановлювати повсюдно нові "правила гри" для місцевого самоврядування та державної влади на місцях.