“Темные лошадки” реформы и кадровый кризис в ОТО: Как будут “кроить” Винницкую область

На Виннитчине будет три, четыре, а может и пять административно-территориальных единиц вместо нынешних 27

“Темные лошадки” реформы и кадровый криз…

В последнее время то в одном, то в другом районе Винницкой области проходят акции протеста против объединения с той или иной общиной. Доходит даже до перекрытия дорог. И все это на фоне заявлений чиновников и парламентариев о том, что местные выборы осенью этого года должны состояться на новой административно-территориальной основе.

Какое же количество так называемых уездов/районов/округов (как на самом деле они будут называться, не знает никто, – ред.) выглядит наиболее реальным для Винницкой области и могут ли акции протеста повлиять на процесс формирования ОТО, корреспондент Depo.Винница спросил у эксперта по децентрализации, члена рабочей группы по проведению консультаций с общественностью и органами местного самоуправления относительно формирования способных территориальных общин Евгения Шаповалова.

Насколько оправдана версия Центра политико-правовых реформ о пяти условных районах Винницкой области?

– Это только одна из нескольких версий. Районы, или округа, или уезды – это еще такая "темная лошадка" децентрализации. В целом субрегиональный уровень в мире формируется по критериям NUTS-3. Это означает, в частности, что там должно быть не менее 150 тысяч жителей. Но никаких документов относительно будущего субрегионального уровня в Украине пока что нет. Наиболее близка к официальной – это представленная Минрегионом концепция, где предусмотрены три района на Виннитчине с центрами в Виннице, Могилеве-Подольском и Ладыжине. Но мы еще даже не знаем, как субрегиональный уровень будет называться, потому что в первом тексте изменений в Конституцию, который был отозван, было понятие "округ", сейчас снова возвращаются к "районам".

Нужно дождаться изменений в Конституцию, понять, какая будет функциональная нагрузка на эти районы. Если это будет уровень, где просто будут работать представительства центральных органов исполнительной власти и префект, тогда вопрос определенных "зон доступности" отпадет, потому что люди не будут контактировать с субрегиональным уровнем. Если же останутся какие-то другие полномочия, органы самоуправления, например районный совет, тогда уже стоит говорить о центрах, о доступности и тому подобном.

Есть сейчас несколько альтернатив, которые обсуждаются. Существует такое мнение, например, что Винницкий район на севере области, что предлагает Минрегион, будет иметь около миллиона населения. Это очень большая нагрузка. Возможно, на севере Калиновский, Козятинский и Хмельницкий районы тоже нужно выделить. О Ладыжине говорят как о райцентре, но, возможно, в Ладыжине недостаточное количество административных помещений для этого – не будет куда, условно говоря, префекта посадить. Поэтому вопрос количества районов можно предметно обсуждать после того, как мы поймем, какие функции будут иметь эти районы.

Смена правительства как-то повлияет на сам процесс и темпы децентрализации?

– Не думаю, что смена правительства грозит децентрализации, поскольку эта реформа шире, чем просто создание ОТО. У нас привыкли говорить о децентрализации только в части объединения общин. Но это гораздо более комплексная реформа, в том числе территориальной организации власти. И она была запущена таким образом, что остановить ее или отмотать назад сейчас невозможно.

Почему невозможно? Внести, например, изменения в Бюджетный кодекс и забрать с мест какое-то количество налогов.

– Здесь два момента есть. Во-первых, обратно поделить территориальные общины невозможно будет даже с точки зрения Хозяйственного кодекса: как разделить имущество в совместной собственности новой структуры – ОТО? А во-вторых, попробуйте сейчас заикнуться председателям ОТО, что забираем у вас финансы. Это будет такое общественное возмущение, которое не ограничится несколькими горячими точками, и будет очень много неприятностей.

В Винницкой области сейчас сколько этих проблемных точек?

– Их у нас едва не меньше, чем в других регионах Украины. Можно от силы пять насчитать, где действительно были проблемы. Это всем известные ситуации, где были перекрытия дорог: Писаревка, Гранов, Тивров. Есть вопросы по Гавришовке, Рахнах Лесовых, Павловка имеет свое видение. В большинстве случаев есть две причины такой ситуации: либо недостаточная осведомленность людей, либо просто личный интерес отдельных лиц, которые "шатают" общины.

Фото: Виктории Микитюк

Недавно признали способными Гавришовку и Сутиски. По Вашему мнению, они действительно будут способными? Ведь этот вопрос был достаточно дискуссионным.

– Есть методика формирования способных территориальных общин. В нее недавно были внесены изменения в части именно оценки способности. Там определяется комплексный показатель – по количеству населения, по доле местных налогов, по индексу налогоспособности. А раньше были принципы, по которым формируются общины: максимальная зона доступности, какой населенный пункт может быть центром ОТО, какой не может и тому подобное. Сейчас попытались сделать оценку способности уже существующих ОТО. По моему мнению, критерии очень интересные и специфические.

Например, доля местных налогов. Чем больше доля, тем лучше это влияет на уровень способности. Но сейчас к местным налогам относят и акциз с топлива. У некоторых общин есть заправки, и за счет этого они имеют долю местных налогов 30-50%. Но на самом деле, чем больше доля местных налогов, тем меньше роль НДФЛ, а это значит, что меньшая занятость и менее мощное производство на территории или меньшая площадь общины, ведь значительный вес в сельской местности имеет НДФЛ с паев. Поэтому эта методика достаточно специфическая. А относительно способности или неспособности этих общин, покажет время. Те ОТО на Виннитчине, которые объединились, где прошли выборы, они все признавались правительством способными. Хотя некоторые из них уже сейчас могут иметь большие проблемы.

Это общины, и какие могут быть проблемы?

– У маленьких сельских общинах уже сейчас большие проблемы с кадровым обеспечением – не хватает людей, чтобы сформировать всю надлежащую структуру исполнительных органов. В некоторых общинах 30-40% расходов бюджета идут на содержание аппарата. Мы понимаем, что там идут работать либо очень молодые люди, для которых это может вообще быть первым местом работы, либо бывшие работники РГА предпенсионного возраста. Сейчас такие демографические тенденции, что в общинах, где есть 3 тысячи населения, через несколько лет будет 2 тысячи, учитывая миграцию людей в города или вообще в другие страны. Фактически самая большая проблема будет найти кадры. Принять волевое решение в части увеличения местных налогов и наполнять бюджет – это можно при большом желании, а обеспечить нормальное функционирование аппарата, увы, не получится.

На какой стадии сейчас утверждение перспективного плана формирования территорий общин области?

– Последние изменения законодательства фактически исключили из этой цепочки областные советы и предусмотрели, что ОГА после консультаций подает перспективный план на утверждение в Кабмин. Наша область подала план на утверждение. Предварительно он получил высокие оценки и был назван одним из лучших в стране. Будем ждать, когда уже новое правительство на своем заседании утвердит этот перспективный план. Конфигурация предусматривает 63 ОТО.

Что будет с этими проблемными точками, где еще идут дискуссии?

– Перспективный план готовится, чтобы завершить реформу вовремя, сложить эти условные "пазлики". Это лишь первый шаг, нужно еще много изменений в законодательство, в том числе, возможно, и в Конституцию.

Относительно тех проблемных точек, где перекрывались дороги, где есть непонимание или где людей откровенно "накручивают", проходили постоянные встречи на разных уровнях: и в ОГА, и выезжали рабочие группы в общины, где пытались вести диалог. Где была целесообразность, что-то меняли. Например, в Тывровском районе была ситуация с селом Краснянка, которое планировалось в составе Мурафской ОТО. В принципе, согласно методике, село Краснянка гораздо ближе к Мурафе, чем к Тыврову. Но дети из Краснянки ходят в школу в соседние Строинцы. А Строинцы – это уже в Тывровском ОТО. Поэтому там в пределах действующего законодательства пошли на компромисс. Но если по некоторым финансовым показателям видно, что община будет глубоко дотационной уже в ближайшее время, когда, например, со следующего года акциз заберут, то ответственность должна быть на органе государственной власти.

Добровольность объединения, к которой сейчас апеллируют люди, начавшие что-то инициировать в последний момент, это лишь инструмент реализации децентрализации в части объединения общин. Были люди, которые в этом "варились", понимая, что децентрализация – это и ЦПАУ, это и медицинская реформа частично, и образовательная, это фискальная децентрализация, а объединение общин – это только один из элементов. И все прекрасно знали, что эта добровольность – не надолго, на одну каденцию местных советов. Что следующие выборы должны быть на новой территориальной основе, но некоторые люди откровенно саботировали это, а сейчас начинают принимать какие-то решения.

В Писаревке опять недавно было собрание без участия представителей сельского совета. Почему там возникают конфликты?

– Там разное видение ситуации между отдельными депутатами сельсовета, которых поддерживают определенные предприниматели, а также сельским председателем и другой группой депутатов. Но опять же, не писаревский сельский голова и депутаты будут определять будущую конфигурацию Винницкой области. Это будет делать новое правительство, а затем и Верховная Рада, потому что готовятся к этому определенные законодательные предпосылки.

Винницкая городская ОТО может расширяться?

– О Винницкой городской ОТО было вообще много дискуссий относительно присоединения или неприсоединения Стрижавки, Агрономического, Гавришевки, Писаревки, Винницких Хуторов. Сейчас таким "промежуточным" вариантом может стать то, что Писаревка все таки будет в составе Винницкой ОТО. А такие вещи, как, например, перекрытие дорог, вызовут на самом деле только негатив от людей, которые куда-то спешат по своим делам, но не решат этой проблемы. Есть важные вещи не для Винницы, а для Виннитчины. Это индустриальный парк, аэропорт, трасса М-12, которая позволит поднять экономику всего региона. Поэтому здесь будут принимать решение государственническое.

Будущая Стрижавская ОТО тоже может когда-нибудь присоединиться к Винницкой?

– Сейчас в перспективном плане она предусмотрена отдельной общиной. Но административно-территориальное устройство – вещь "живая", она должна адаптироваться под экономические и политические реалии. Поэтому возможно все. Сейчас нарабатывается законопроект об агломерации. Возможно, когда-то территория Стрижавской общины станет частью этой агломерации, потому что есть много общего, и от Винницы до Стрижавки всего минут три езды. Даже помним петиции в отношении троллейбуса. Возможно, будет какое-то сотрудничество, потому что эти пригородные общины, и Стрижавская, и Гавришевская, и Лука-Мелешковская, и Агрономичное, Якушинцы, Вороновица, и даже Калиновка частично – они уже интегрированы в жизнь Винницы, зависимы от экономического развития города. И успех Якушинецкой ОТО во многом достигнут за счет близости к областному центру. То есть должно быть какое-то логическое решение относительно взаимовыгодного сосуществования.

На какой стадии этот законопроект?

– Он еще не принят даже в первом чтении, но к нему уже много вопросов, как предусмотреть функционирование этих агломераций. Это отдельная тема, но он уже предполагает сферу компетенции агломераций: дороги, мусор, водоотведение и тому подобное. Агломерация не предусматривает создание отдельного органа местного самоуправления. Это может быть коллегиальный орган, в который будут делегироваться люди и будут решать общие вопросы. Фактически, по большому счету, эти вопросы можно уже решать путем сотрудничества общин.

Что будет после того, как правительство утвердит перспективный план? Какие процедуры еще нужно будет пройти общинам?

– Здесь нужно еще понимать, будут внесены изменения в Конституцию или не будут. Кроме того, Избирательный кодекс сейчас абсолютно по некоторым пунктам не подготовлен к местным выборам на новой территориальной основе. Даже терминология его не совпадает с тем, что планируется. Поэтому Верховной Раде еще предстоит хорошо поработать.

Сейчас есть законопроект №2804 об основах админтерустройства, подготовленный к первому чтению, где определяется, что такое община, село, город, область, поселок, район и т. д. Потом должен быть еще закон о самом админтерустройстве – это фактически "карта" с перечнем областей и общин. Должны быть внесены изменения в законодательство о местном самоуправлении, о местных государственных администрациях, бюджетном, налоговом и земельном законодательстве. То есть всю нормативно-правовую базу следует подстроить под новую систему админтерустройства. Эти шаги в любом случае нужно будет делать. Есть опасения, что у депутатов банально может не хватить времени, учитывая события в стране. Например, вопрос рынка земли, коронавирус – два фактора, которые серьезно будут тормозить работу Рады. Как будут проходить тогда местные выборы - осенью или, может, их вообще будут предлагать отсрочить, пока с уверенностью никто не скажет, но, конечно, реформу нужно завершать и устанавливать повсеместно новые "правила игры" для местного самоуправления и государственной власти на местах.

Больше новостей о событиях в мире читайте на Depo.Винница

Все новости на одном канале в Google News

Следите за новостями в Телеграм

Подписывайтесь на нашу страницу Facebook

deneme